□ 宋木文
1989年12月1日，時任國務院總理李鵬主持國務院常務會議審議通過著作權法草案。同年12月14日，李鵬總理將《中華人民共和國著作權法》（草案）提請全國人大常委會審議。
1989年12月24日，第七屆全國人大常委會第十一次會議開始審議《中華人民共和國著作權法》（草案）。我受國務院委托向全國人大常委會作著作權法草案的說明。七屆全國人大常委會經第十一次、十二次、十四次、十五次四次會議審議，于1990年9月7日在全國人大常委會第十五次會議上通過《中華人民共和國著作權法》。當日，時任國家主席楊尚昆發布第31號《中華人民共和國主席令》，公布《中華人民共和國著作權法》，并宣布該法于1991年6月1日起施行。
時任全國人大常委會副委員長兼法律委員會主任王漢斌在審議著作權法草案時說：“在全國人大常委會審議所有法律草案中，著作權是最復雜的一個法，調整的關系最廣，審議時間最長。”
對著作權法復雜性和難度的分析
我受國務院委托作了提請審議的說明后，又聽取了常委會分組審議，列席了全國人大教科文衛委員會、法律委員會對著作權法草案的審議，我贊成王漢斌副委員長的看法。應對審議中的各種問題，我感到，著作權法的復雜性和難度，首先，是這部法律要調整廣泛的利益關系，同時又由于對這部法律主要調整的問題及其與其他法律的關系不甚了解有關。因此，在今天看來不應成為問題的，而在那時卻成了難以逾越的障礙。但是，探求其深層次原因又同著作權人、作品使用者和法律審議者的知識產權觀念不強、正在轉變觀念相聯系。其次，是“文革”中大批特批“資產階級法權”“知識私有”的影響尚未消除。許多人不了解知識產權的意義和作用。知識不能私有、文化產品不能作為精神權利和財產權利予以保護的觀念還有相當大的影響。有人甚至認為，知識產權制度是同社會主義公有制格格不入的。在這種情況下，要在中國建立知識產權制度，必然存在許多困難和阻力。
各界對著作權法草案的總體評價
對著作權法草案，各界人士和常委會部分組成人員，總體上是肯定的。
為了在正式審議前充分了解情況，全國人大教科文衛委員會與法律委員會和法制工作委員會在1990年1月8日至20日期間，聯合召開了五次座談會，就人大常委在一讀時提出的若干問題，聽取國務院法制局和國家版權局的說明，同時聽取文藝界、出版界、科技界、廣播影視部門、法律界，以及北京、上海、浙江、四川、遼寧、陜西等著作權侵權糾紛比較多的省、市的人大常委會、政府版權機構、法院的同志對草案的意見。
全國人大教科文衛委員會文化室對這五次座談會作了綜述，反映了各方面對著作權法草案的看法與意見，刊載在《動態與資料》第一期（1990年2月12日），文如下：
總的來看，大家普遍認為著作權法立法的時機和條件已基本成熟。在世界上170多個國家中，有150多個國家制定了著作權法或版權法。盡快制定著作權法，并在將來適當的時候參加國際版權組織，對進一步提高我國的國際地位，在平等互利的基礎上按照國際慣例發展對外科學、文化交流，也將是一個有力的促進。
在保護知識產權的三個法律中，我國已先后制定了商標法和專利法。著作權涉及的社會關系較之商標、專利要更為廣泛。著作權保護不僅涉及文學、藝術、科學、教育領域，還涉及通訊和工業部門；不僅涉及作者個人，還涉及單位、集體和廣大公眾的利益，著作權法既是國內法，又有涉外關系問題；既涉及經濟關系，又涉及意識形態。制定著作權法既要考慮到我國是社會主義國家，與資本主義國家應有所不同，也要考慮到我國是發展中國家，與發達國家應有所不同，還要考慮到我國當前的實際情況、管理體制和可行性，同時，還不能不考慮國際上一些通用的規定。因此，制定著作權法是一項艱巨而復雜的工作。在著作權法的起草過程中，社會各方面的人士對這部法律的內容提出了許多不同的要求與意見，在某些問題上，爭論還相當激烈。現在的這個草案，起草工作歷時數年，三次在全國范圍內征求意見，是在總結我國保護作者權益的各種法規、政策和習慣做法的基礎上，參照國際慣例，借鑒外國經驗，并根據我國經濟、文化、科學、技術等方面的發展狀況制定的。總的來看，是一個集中了較廣泛的意見，接近成熟的草案，為全國人大常委會審議通過這個法律提供了一個較好的基礎。同時，大家也認為，這個草案仍然有若干較重要的問題需要進一步研究。
審議過程中引發爭論的重要問題
對是否要規定依法禁止出版的作品不享有著作權，是審議中發生爭論的一個重要問題。
1989年，人大常委們審議著作權法草案時提出，著作權法關乎社會主義精神文明建設，“必須旗幟鮮明地堅持四項基本原則、反對資產階級自由化”，“必須體現憲法中保護什么、反對什么的原則”，“必須明確規定對反動、淫穢的作品不享有著作權，不予保護”。在這種強烈的呼聲下，提請全國人大常委會第十四次會議審議的修改稿增加一條：“依法禁止出版和以其他形式傳播的作品，不享有著作權。”
著作權是依法自動產生的民事權利。著作權法明確規定什么作品不享有著作權，不僅會引起知識性的誤解和法理邏輯方面的爭論，還會造成其他不良后果。國家版權局經深入思考和認真準備，會同國務院法制局于1990年6月14日（常委會十四次會議之前）致函全國人大法律委員會，明確提出“這樣規定不妥”。
主要理由：一是不同的法律調整不同的社會關系，禁止傳播內容有問題的作品，應由新聞出版法和政府有關管理規章規定，而不由著作權法規定。二是著作權是一種含有人身因素的民事權利。這種權利的行使必然受到其他法律（刑法、新聞出版法、保密法等）與客觀條件（作品的質量和文化市場的需求等）的限制。不必擔心不規定某些作品“不享有著作權”就會造成輿論失控。三是如果作這種規定，被保密法、檔案法等規定禁止出版或以其他方式傳播的作品就不能享有著作權保護了，其作者的署名權、修改權、保護作品完整權等可以聽任他人侵犯。四是規定某些作品“不享有著作權”，有可能被解釋為這些作品可以隨意抄襲、復制與傳播，而不必經過任何人的許可，這樣反而有可能助長這些作品的傳播。五是幾乎世界上所有國家的著作權法都規定，著作權的享有不以作品內容為條件，而以創作事實為依據。在著作權法中作這種規定，不僅沒有任何實際意義，而且可能產生“剝奪公民民事權利”的不良政治影響。權衡利弊，我們認為這一條不寫為好。如果一定要本法與有關法律有一個照應，應當采納全國人大教科文衛委員會的建議，改成“著作權的行使不得違反憲法、法律和法規，不得損害公共利益”。
國務院法制局、國家版權局對“修改稿”的意見是有說服力和影響力的。在全國人大常委會第十四次會議審議法工委“修改稿”時，雖然仍有委員贊成被禁止出版的作品不享有著作權，但發言的多位委員均表示應從“修改稿”中刪去“沒有著作權”的規定。因為，“經審查認定是違法的作品，不是作者無著作權，而是國家不準許他的著作出版。”
根據委員們討論的意見，全國人大法律委員會提請第七屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議表決的著作權法草案，以第四條作出規定：“依法禁止出版、傳播的作品，不受本法保護。著作權人行使著作權，不得違反憲法和法律，不得損害公共利益。”
我和沈仁干（時任新聞出版署版權司司長）作為政府主管部門負責人列席會議時，曾建議不寫本不應由著作權法管轄的“不受本法保護”，只保留“不得違反憲法和法律，不得損害公共利益”。但在那時也很難得到認同。不過，在20年后，即2010年2月26日，全國人大常委會作出決定，將著作權法第四條中的“依法禁止出版、傳播的作品，不受本法保護”刪除。修改后的這一條成為：“著作權人行使著作權不得違反憲法和法律，不得損害公共利益。國家對作品的出版、傳播依法進行監督管理。”
對這次修改，我寫了一篇回顧兼評論文章《依法禁止出版傳播的作品不受著作權法保護的由來與歸宿》。文中的前三題“特定歷史條件下提出的難題”“試圖破解難題的報告”“以‘不保護’代替‘不享有’”，即是前面已回顧的此事發生的背景、國家版權局破解難題的報告和以“不保護”代替“不享有”的審議結果。以下是我這篇文章的其他部分。
“不受本法保護”遭質疑：關于“不受本法保護”，在法學界、知識產權界，不斷受到專家學者的質疑。帶有認同傾向的，是說“不受本法保護”就是承認有著作權，但不保護，即著作權利主張既得不到行政機關的支持，也得不到司法機關的支持。但又被認為不合法理邏輯而屢遭質疑。在法學界比較有影響的是鄭成思和劉春田的觀點。他們都認為：著作權是“依法”而自動產生的；宣布一類作品“不受本法保護”，與宣布它們不享有著作權是一回事。很明顯，這是不贊成“不受本法保護”這條規定的。
1995年—2001年討論和審議修改著作權法的過程中，也常有人提出修改第四條，刪除“不受本法保護”的意見。這時我已從政府轉崗到全國人大任職，參與著作權法的修改和審議。我深知，這條學術理論上爭議很大的政治性特別規定在法律審議層面有著重大敏感性，而法律的實際意義又極其有限，就勸阻建議提出者不要由此引發新一輪爭議而又不得其果。得不償失啊！
來自美國當局的指控：我沒有想到，美國政府有關當局竟會對中國著作權法第四條發起攻擊。2007年4月，美國向世貿組織（WTO）提出三項指控，其中之一就是中國著作權法不保護“禁止出版、傳播的作品”，意味著尚未獲準在中國出版或傳播的作品不享有著作權和鄰接權保護，中國采取的對進口外國作品事先審查的措施違背了中國基于《與貿易有關的知識產權協議》（TRIPS）有關條款所承擔的義務。
此次被稱為中美知識產權WTO第一案，各方經過反復多次談判。我方代表捍衛了國家利益。談判是艱苦的，有成效的。2009年3月，WTO爭端機構會議（DSB）審議通過的專家組裁決報告駁回了美方大部分主張，該裁決也不影響中國對進口作品的審查權，但認定著作權法第四條第一款對未能通過審查的作品、通過審查的作品中被刪除的部分不提供著作權保護同WTO規則不一致，需對著作權法相關規定進行修改。這是法律條文本身釀成的苦果，而非談判者所能避免的。
我以為，解決這個問題的關鍵在于，要把著作權保護同國家是否允許一部作品出版區分開來。禁止一部作品出版，是因其內容不符合國家的相關法律規定，而不是否定其著作權。著作權是依法自動產生的。在著作權法里如此規定什么作品“不受本法保護”，是“門戶不對”，也沒有多少實際意義，還可能產生負面政治影響。在出版管理上，我和我的同事在處理違法出版物時，從未考慮要援引這條特別規定，而主要是依據已有的相關法律和規章，如1955年全國人大常委會就做出了相當全面和行之有效的關于處理違法圖書雜志的規定，還有刑法、治安管理處罰條例等有關規定，后來更有《出版管理條例》《音像制品管理條例》等。我不相信美國有關當局竟會不明了這一點。
值得重視的是，“美國未能證明中國的作法不符合TRIPS協議”（即《與貿易有關的知識產權協議》），卻指控中國法律的相關規定，所為何圖？法理原則上的較勁是為著利益的爭奪。探究此案，專家組的裁決顯然是基于國際公約“不準出版的作品或作品在審查中被刪除部分仍有著作權仍要受到保護”，而美國則要依據這個“通行的著作權原則”沖破中國的審查制度，使美國作品不受阻礙地進入中國，以維護和擴張美國的政治、經濟利益。由此可見，法理邏輯上的不嚴謹，或與國際準則不相符合，也能引發出利益與原則上的沖突。
恰當的歸宿：怎樣評價2010年2月26日全國人大常委會對著作權法第四條的修改呢？
我認為，此次的修改是必要的，是一次明智之舉，并且是一舉多得的。這次修改表明我國接受WTO專家組的建議和入世承諾，從而消除了我國著作權法與國際相關公約著作權保護原則的不一致，也終止了美方的糾纏和就此再生事端。
這次修改消除了我國學術理論界長期以來對這一條款的爭論，使學術理論與執法實踐相統一，有利于實施著作權保護工作。
此次對著作權法第四條的修改，有點像當年修改第四十三條，國人強烈要求遭拒絕，世貿談判做承諾才修改。政府向全國人大通報時我在場。我曾說，對主要來自外力推動感到不是滋味，但又實現了國人的多年愿望而欣慰。這次刪除本來無寫入必要又遭強烈質疑的“不保護”條款，主要來自美國施壓并在WTO裁決下做出。我雖遠離職場，卻仍有一些心理觸動。我要說的是，刪除“不保護”規定，是使那條政治性特別條款有了恰當的歸宿。對外承諾或妥協，只要符合國家利益，就會得到理解和認同。
此次對著作權法第四條的修改，只個別大報發了極簡短消息，未見有任何評論。我首發此文，說法又有所不同。特在發表前送給我的老同事、著作權法起草小組組長劉杲幫我把關。他閱后，于2010年10月4日認真地給我寫了回信：“大作收到，當即拜讀。你是當事人，又查閱了相關資料，所以情況真實可信。加以你的深入分析和清楚表達，使本文更具有說服力。沒有第二人能寫出這篇文章。這是一段寶貴史料，對于研究版權理論和版權歷史都很有價值。”
關于著作權法與相關法規的關系的爭論與統一
同法律禁止出版的內容的作品有無著作權、是否受著作權法保護問題相聯系，在全國人大常委會審議時，還提出著作權法與“出版法”孰先孰后的問題。這是必須及時決斷的重要而又緊迫的問題。為此，全國人大法律委員會經國務院法制局、國家版權局研究后，在1990年8月21日提請全國人大常委會第十五次會議表決稿所作匯報的附件中，作了說明：不一定必須先制定了“出版法”，再制定著作權法。全國人大常委會組成人員接受了法律委員會的意見，但同時強調要加快制定出版法進程，適時提交全國人大常委會審議。
這里還應講到，為了保證著作權法順利通過，協助喬石委員長主持日常工作的彭沖副委員長，在表決前還對部分委員作了疏通工作。
按照全國人大立法程序，常委會組成人員、有關專門委員會以及有關方面對著作權法的意見，都要集中到法律委員會進行綜合和研究，提出建議，報請常委會審議。1990年6月23日、25日和8月21日，法律委員會連續召開會議，根據委員們的意見進行審議，對原修改稿提出修改意見。我和沈仁干列席會議，協助審議工作。這時，著作權法草案中的多數主要問題已在修改稿中得到妥善解決，但還有一些問題在常委會和法律委員會組成人員以及政府有關部門和文藝界知名人士中存在爭議。主要是：法律是稱著作權法還是版權法；廣播電臺、電視臺“非營業性播放已經出版的錄音制品”可否不經許可又不支付報酬；計算機軟件和民間文學如何保護；職務作品的范圍和權利的歸屬；著作權集體管理機構是否寫入法律等。對這些問題，有不同意見的部門和個人各持己見，一時難以統一。這時，主持會議的全國人大法律委員會副主任委員宋汝棻給我寫條子：“勿因小而失大，勿求全而拖延。”我明白他的意思：出于對外有承諾，對內有需要，應盡快頒布著作權法，這是大局，不可因某些具體問題的爭論而影響大局，不可為達到盡善盡美的結果而拖延著作權法的出臺。他希望我按照這個意思多做我能夠影響的人的工作。我也這樣做了。參加討論的國家版權局的同志，會外與會內相通的同志，都采取了靈活的態度，在有爭議的問題上，或者得到了比較好的解決，或者放棄了各自認為應該堅持的意見。經過10多年的艱苦努力，30余次易稿，新中國第一部著作權法的通過和頒布，雖然留下了若干問題有待今后解決，但仍然是我國版權制度建設取得的跨越歷史階段的重大進展。
（作者為原新聞出版署署長、國家版權局原局長。此文摘自作者所著《一個“出版官”的自述：出版我一生的事業》一書第八章，部分段落略有刪節。標題為編者所加。）
